Історія справи

Постанова ВАСУ від 12.02.2026 року у справі №460/23002/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 лютого 2026 року

м. Київ

справа №460/23002/23

адміністративне провадження № К/990/29330/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року (головуючий суддя Поліщук О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року (головуючий суддя Гінда О.М., судді: Гудим Л.Я., Ніколін В.В.) у справі № 460/23002/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксани Олександрівни, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору: Щербанівська сільська рада Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

03.10.2023 ОСОБА_1 (далі також позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (далі також відповідач-1, ГУ Держгеокадастру), Державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксани Олександрівни (далі також відповідач-2), у якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення № РВ-5600116722023 від 04.09.2023 Державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксани Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності кадастровий номер 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га, яка розташована в с. Розсошенці, Полтавська область, Полтавський район;

зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області здійснити в Державному земельному кадастрі державну реєстрацію зміни цільового призначення земельної ділянки кадастровий номер 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га, яка розташована в с. Розсошенці, Полтавська область, Полтавський район, з існуючого цільового призначення « 01.01 - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» на цільове призначення « 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Ухвалою суду від 01.12.2023 залучено до участі в справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Щербанівську сільську раду Полтавського району Полтавської області.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 07.03.2024, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2024, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення № РВ-5600116722023 від 04.09.2023 державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксани Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності кадастровий номер 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га, яка розташована в с. Розсошенці, Полтавська область, Полтавський район.

Зобов`язано державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксану Олександрівну повторно розглянути заяву про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності кадастровий номер 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га, яка розташована в с. Розсошенці, Полтавська область, Полтавський район, з урахуванням висновків суду.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

29.07.2024 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, надіслана 25.07.2024, у якій скаржник просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07.03.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2024 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 12.08.2024 відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

26.08.2024 до Верховного Суду від позивачки надійшов відзив, у якому просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 11.02.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що їй на праві власності належить земельна ділянка з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042, цільове призначення якої - 01.01 Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення.

28.08.2023 позивачка, користуючись правом на зміну цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності, без розроблення проєкту землеустрою, за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру звернулася із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Проте, державний кадастровий реєстратор, визначений за принципом екстериторіальності, відмовив позивачці у зміні цільового призначення земельної ділянки.

Підставою такою відмови є встановлена невідповідність електронного документа установленим вимогам, про що зазначено у протоколі проведення перевірки електронного документа; невідповідність поданих документів законодавству.

Позивачка стверджує, що така відмова є протиправною, оскільки зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватися їх власниками (у визначених законом випадках - користувачами) без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з дотриманням вимог частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) та на підставі витягу з містобудівної документації.

Відповідач-2, заперечуючи щодо задоволення позовних вимог зазначає, що згідно із вимогами земельного законодавства Державний кадастровий реєстратор перевіряє відповідність поданих документів вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою та містобудівної документації.

Зауважує, що позивачкою до заяви про внесення змін до Державного земельного кадастру було долучено витяг з містобудівної документації, який не відповідав чинному законодавству, з огляду на що і було відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

Стверджує, що позивачка має намір змінити цільове призначення земельної ділянки без розроблення проєкту землеустрою, що не узгоджується з нормами земельного законодавства.

Відповідач-1 заперечує щодо задоволення позовних вимог та зазначає, що земельним законодавством чітко встановлено, що зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проєктами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури, однак позивачкою не дотримано відповідних вимог в частині надання документів для внесення змін до Державного земельного кадастру щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

Вважає рішення державного кадастрового реєстратор законним та обґрунтованим.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за змістом витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (індексний номер витягу 274437977) земельна ділянка з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га на праві приватної власності належить ОСОБА_1 .

За змістом витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-9926900802023 від 28.08.2023 цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042 площею 2,7435 га - « 01.01. для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», категорія земель - землі сільськогосподарського призначення.

28.08.2023 позивачка звернулася до органів, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру за допомогою засобів програмного забезпечення кваліфікованого інженера-землевпорядника із заявою про зміну цільового призначення земельної ділянки.

Рішенням від 04.09.2023 № РВ-5600116722023 Державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (визначеного за принципом випадковості, екстериторіальності) відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Зі змісту рішення № РВ-5600116722023 про відмову у внесені відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 04.09.2023 вбачається, що Державним кадастровим реєстратором Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області Каленюк Оксаною Олександрівною розглянуто заяву про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 28.08.2023 (реєстраційний номер 3В-9201998862023) разом з доданими до неї документами та відповідно до Порядку ведення державного земельного кадастру прийнято рішення про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру з таких підстав:

електронний документ не відповідає установленим вимогам, про що зазначено у протоколі проведення перевірки електронного документа;

невідповідність поданих документів законодавству, а саме Земельному кодексу України, Закону України «Про державний земельний кадастр» та Закону України «Про землеустрій».

У протоколі № ПП-5600032562023 проведення перевірки електронного документа, що складений 04.09.2023, зазначено: електронний документ не відповідає наявним даним Державного земельного кадастру (геодезичній та картографічній основам, даним кадастрових карт (планів), відомостям про інші об`єкти Державного земельного кадастру, їх кількісним, якісним характеристикам та відомостям про значення оцінки земельної ділянки); установленим вимогам до змісту, структури і технічних характеристик електронного документа; даним документації із землеустрою або оцінки земель.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій з покликанням на статтю 20 ЗК України та пункт 23 Перехідних положень ЗК України дійшли висновку, що зміна цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності здійснюється за проєктами землеустрою або без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - на підставі витягу з містобудівної документації та з дотриманням відповідної процедури.

Суди визнали необґрунтованими доводи відповідачів про те, що маючи намір змінити цільове призначення земельної ділянки позивач повинен був надати Державному кадастровому реєстратору розроблений проєкт землеустрою, оскільки функціональні зони, в межах яких розташована земельна ділянка, були визначені затвердженим до 17.06.2020 генеральним планом населеного пункту.

Водночас судами враховано, що відповідно до пункту 94 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою КМУ від 01.09.2021 № 926 (далі також Порядок № 926), витяг з містобудівної документації, розробленої до набрання чинності Законом України від 17.06.2020 № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі також Закон № 711-IX), надається з урахуванням наявних даних містобудівної документації.

Беручи до уваги, що відповідна містобудівна документація була розроблена до набрання чинності Законом України від 17.06.2020 № 711-IX та позивачка надала відповідачу витяг від 08.11.2021 з урахуванням наявних даних містобудівної документації, суди дійшли висновку про безпідставність покликання відповідача на те, що цей витяг з містобудівної документації не відповідає вимогам Порядку № 926.

Також, за позицією судів попередніх інстанцій, оскільки вказівка у протоколі проведення перевірки електронного документа на невідповідність електронного документа усім вимогам, що визначені пунктом 74 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17.10.2021 № 1051 (далі також Порядок № 1051) без конкретизації змісту таких невідповідностей свідчить про його невмотивованість, а тому відмова є необґрунтованою та сформована з недостатньою чіткістю, необхідною для розуміння заявником.

ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що суд апеляційної інстанції застосував норму права: частину третю та п`яту статті 20 ЗК України та пункту 23 Перехідних положень ЗК України без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові ВС від 26.05.2021 у справі № 813/2650/18.

Скаржник стверджує, що за проєктами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок.

Наполягає на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки поданого позивачем витягу з містобудівної документації, який був оформлений не у відповідності до вимог законодавства та став підставою для відмови Державного кадастрового реєстратора у внесенні відомостей (змін до них) до Державного кадастру стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042, а саме: відсутня функціональна зона, відсутнє посилання на опубліковану містобудівну документацію на відповідному веб-сайті та геоінформаційну систему, що забезпечує її відображення; відсутня графічна частина витягу з містобудівної документації.

Водночас зауважує, що суди залишили поза увагою вимоги щодо містобудівної документації, в тому числі щодо складу та змісту такої документації, які діяли на момент затвердження Щербанівською сільська радою містобудівної документації.

Також зазначає, що судами залишено позо увагою доводи відповідачів про те, що наданий позивачем витяг з містобудівної документації не був підписаний керівником уповноваженого структурного підрозділу виконавчого органу Щербанівської сільської ради шляхом накладання електронного підпису як на одну з підстав для відмови Державного кадастрового реєстратора у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Скаржник зауважує, що визначення державного кадастрового реєстратора відбувається за принципом випадковості, відповідно програмним забезпеченням Державного земельного кадастру не передбачено повторного розгляду однієї і тієї ж заяви про державну реєстрацію, яка вже була опрацьована.

Позивачка у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що у постанові ВС від 26.05.2021 у справі 813/2650/18, на яку покликається скаржник, встановлені інші фактичні обставини, правове регулювання, а також умови застосування правових норм не є подібними з спірними правовідносинами.

Наполягає на тому, що системний зміст правових норм, які застосовуються до спірних правовідносин, визначають, що зміна цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності здійснюється за проєктами землеустрою або без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки -на підставі витягу з містобудівної документації та з дотриманням відповідної процедури.

На думку позивачки, суди правильно встановили обставини справи та ухвалили судові рішення з додержанням норм процесуального права, тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, рішення судів без змін.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру визначені Законом України від 07.07.2011 № 3613-VІ «Про державний земельний кадастр» (далі також Закон № 3613-VІ) та Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051 (далі також Порядок № 1051).

Відповідно до статей 10, 11 Закону № 3613-VІ земельні ділянки є об`єктами Державного земельного кадастру, відомості про які під час внесення їх до Державного земельного кадастру мають відповідати існуючим характеристикам об`єктів у натурі (на місцевості), визначеним з точністю відповідно до норм та правил, технічних регламентів.

Згідно частини першої статті 9 Закону № 3613-VІ внесення відомостей до Державного земельного кадастру і надання таких відомостей здійснюються державними кадастровими реєстраторами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

До Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки, серед іншого: цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (абзац 11 статті 15 Закону № 3613-VІ).

Відповідно до частини другої статті 21 Закону № 3613-VІ відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру:

а) щодо категорії земель:

на підставі відповідної документації із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;

на підставі заяви власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки та комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту - щодо земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється на підставі такої документації;

на підставі технічної документації із землеустрою - щодо інвентаризації земель;

б) щодо виду цільового призначення в межах певної категорії земель:

на підставі відповідної документації із землеустрою, що розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;

на підставі заяви власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки відповідно до комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту.

Заява про внесення відомостей до Державного земельного кадастру, змін до таких відомостей, документація із землеустрою, документація з оцінки земель та інші документи, які відповідно до цього Закону є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, подаються до органів, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру, в електронній формі засобами телекомунікаційного зв`язку. Визначення державного кадастрового реєстратора, уповноваженого на розгляд таких документів та внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надання мотивованої відмови у їх внесенні, здійснюється в день подання заяви за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру за принципом випадковості (частина вісімнадцята статті 21 Закону № 3613-VІ).

Згідно частини дев`ятнадцятої статті 21 Закону № 3613-VІ подання Державному кадастровому реєстратору заяви про внесення відомостей до Державного земельного кадастру разом із документацією із землеустрою чи документацією із оцінки земель здійснюється розробником такої документації, якщо інше не встановлено договором на виконання робіт із землеустрою чи оцінки земель.

На виконання вимог частини третьої статті 5 Закону № 3613-VI постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 затверджено Порядок ведення Державного земельного кадастру, яким визначено процедуру та вимоги щодо ведення Державного земельного кадастру.

Пунктом 66 Порядку № 1051 визначено основні вимоги щодо внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про його об`єкти.

Так, пунктом 67 Порядку передбачено, що внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру здійснюється виключно на підставі та відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр» та цього Порядку.

Забороняється вимагати для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру надання документів та здійснення дій, прямо не передбачених Законом України «Про Державний земельний кадастр».

Документи, які є підставою для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, мають відповідати таким вимогам:

текст документів має бути написаний розбірливо;

документи не мають містити підчищення або дописки, закреслені слова чи інші не обумовлені в них виправлення, орфографічні та арифметичні помилки, бути заповнені олівцем, а також з пошкодженнями, які не дають змоги однозначно тлумачити їх зміст;

документи мають відповідати вимогам Закону України «Про Державний земельний кадастр» та цього Порядку.

Документація із землеустрою, технічна документація з оцінки земель в електронній формі засвідчуються шляхом накладення сертифікованим інженером-землевпорядником кваліфікованого електронного підпису відповідно до вимог Закону України «Про електронну ідентифікацію та електронні довірчі послуги».

Містобудівна документація в електронній формі засвідчується шляхом накладення кваліфікованого електронного підпису відповідальних осіб, які її розробили.

Відповідно до пункту 70 Порядку № 1051 державний кадастровий реєстратор у момент надходження до нього заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, перевіряє:

1) повноваження особи, що звернулася за внесенням відповідних відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру та наявність електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, чи іншого альтернативного засобу електронної ідентифікації особи у зверненні;

2) наявність повного пакета документів, необхідних для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;

4) придатність електронного документа для проведення його перевірки за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру;

5) наявність накладеного на документацію із землеустрою, технічну документації з оцінки земель в електронній формі електронного підпису сертифікованого інженера-землевпорядника, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису, з використанням кваліфікованої електронної позначки часу.

У разі відповідності заяви разом з документами вимогам, зазначеним у цьому пункті, Державний кадастровий реєстратор приймає заяву до розгляду по суті та обліковує її відповідно до пункту 71 цього Порядку.

Пунктом 74 Порядку № 1051 визначено, що державний кадастровий реєстратор у строк, що не перевищує 14 робочих днів з дня прийняття заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру:

1) розглядає її разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, та перевіряє:

відповідність документів вимогам, зазначеним у пункті 67 цього Порядку;

електронний документ відповідно до пункту 74 цього Порядку;

2) за результатами перевірки вносить відомості (зміни до них) до Державного земельного кадастру або приймає рішення про відмову у внесенні таких відомостей з підстав, зазначених у пунктах 91-137 цього Порядку, за формою згідно з додатком 14.

Згідно з пунктом 74 Порядку № 1051 державний кадастровий реєстратор протягом строку, встановленого пунктом 73 цього Порядку, перевіряє електронний документ на відповідність:

1) даним Державного земельного кадастру (геодезичній та картографічній основам, даним кадастрових карт (планів);

2) вимогам до змісту, структури і технічних характеристик такого документа згідно з додатком 1;

3) даним документації із землеустрою та оцінки земель.

У разі коли підставою для відмови у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру є невідповідність поданих документів вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою та містобудівної документації, державний кадастровий реєстратор у рішенні про відмову зазначає відомості, що виявлені у поданих документах та свідчать про їх невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою та містобудівної документації з посиланням на нормативно-правовий акт та його положення, з якими виявлено невідповідність поданих документів.

У разі коли підставою для відмови у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру є невідповідність електронного документа установленим вимогам, до рішення про відмову Державний кадастровий реєстратор додає протокол проведення перевірки електронного документа, в якому зазначаються відомості, передбачені пунктом 78 цього Порядку та вичерпний перелік виявлених невідповідностей з посиланням на відповідний пункт вимог до змісту, структури і технічних характеристик такого документа, наведеним у додатку 1 (пункт 74-1 Порядку № 1051).

Відтак, зміст наведених вище приписів Закону № 3613-VI та Порядку № 1051 свідчить про те, що у разі отримання заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, Державний кадастровий реєстратор протягом 14 робочих днів з дня прийняття такої заяви розглядає її та перевіряє відповідність поданих документів вимогам, що визначені пунктом 67 Порядку № 1051, а також перевіряє електронний документ на відповідність його пункту 74 Порядку № 1051. За результатами розгляду та перевірки поданих документів державний кадастровий реєстратор або вносить відомості (зміни до них) до Державного земельного кадастру, або приймає рішення про відмову у внесенні таких відомостей.

Водночас абзацом 2 пункту 74-1 Порядку № 1051 передбачено можливість відмови у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру з підстави невідповідності електронного документа установленим вимогам, що визначені пунктом 74 Порядку № 1051. В такому разі державний кадастровий реєстратор додає до рішення про відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру протокол проведення перевірки електронного документа, у якому має бути чітко зазначено, яким відомостям не відповідає поданий електронний документ.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачці на праві власності належить земельна ділянка з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042, цільове призначення якої - 01.01 Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення.

28.08.2023 позивачка, користуючись правом на зміну цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності, без розроблення проєкту землеустрою, за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру звернулася із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, а саме внесення змін з існуючого цільового призначення « 01.01 - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» на цільове призначення « 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».

Рішенням від 04.09.2023 № РВ-5600116722023 Державного кадастрового реєстратора Відділу № 1 Управління надання адміністративних послуг Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області (визначеного за принципом випадковості) відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Колегія судді зазначає, що встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок регулюється статтею 20 ЗК України.

За приписами частини другої статті 20 ЗК України віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо: земельних ділянок приватної власності - їх власниками.

Частиною третьою статті 20 ЗК України визначено, що категорія земель та вид цільового призначення земельної ділянки визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту.

Відповідно до частини четвертої статті 20 ЗК України, при внесені до Державного земельного кадастру відомостей про встановлення або зміну цільового призначення земельної ділянки належність земельної ділянки до відповідної функціональної зони визначається за даними Державного земельного кадастру.

Разом з тим, відповідно до пункту 23 «Перехідні положення» ЗК України до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проєктами землеустрою щодо їх відведення. Рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок у таких випадках приймається щодо:

земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, - за рішенням відповідного органу;

земельних ділянок приватної власності - сільськими, селищними, міськими радами, на території яких розташована відповідна земельна ділянка.

Зміна цільового призначення земельних ділянок, розташованих у межах функціональних зон, визначених генеральними планами населених пунктів, планами зонування (щодо земельних ділянок у межах населених пунктів), детальними планами територій (щодо земельних ділянок за межами населених пунктів), затвердженими до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель", або протягом двох років з дня його опублікування (якщо розроблення відповідного генерального плану населеного пункту, плану зонування, детального плану територій розпочалося до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель») може здійснюватися їх власниками (у визначених законом випадках - користувачами) без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з дотриманням вимог частини п`ятої статті 20 цього Кодексу:

у разі якщо відомості про функціональну зону, в межах якої розташована земельна ділянка, внесені до Державного земельного кадастру;

до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони - на підставі витягу з містобудівної документації. Форма витягу повинна містити відомості про функціональну зону та всі обмеження у використанні земель (у тому числі у сфері забудови), зазначені у містобудівній документації, та затверджується Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

У такому разі державний кадастровий реєстратор, до якого надійшла заява власника (розпорядника, у визначених законом випадках - користувача) земельної ділянки про зміну її цільового призначення, не пізніше наступного робочого дня після надходження заяви направляє до відповідного органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, до повноважень якого належить затвердження відповідної містобудівної документації, запит щодо надання витягу з містобудівної документації із зазначенням функціональної зони, в межах якої розташована земельна ділянка. Орган місцевого самоврядування протягом двох робочих днів з дня надходження запиту зобов`язаний надати державному кадастровому реєстратору відповідний витяг з містобудівної документації. Витяг з містобудівної документації може бути отриманий заявником самостійно відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». У такому разі витяг з містобудівної документації додається до заяви про внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну цільового призначення земельної ділянки.

До внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони належність земельної ділянки до функціональної зони, встановленої до 1 січня 2025 року, визначається відповідно до:

плану зонування (щодо земельних ділянок у межах населених пунктів, на які не затверджений детальний план території);

генерального плану населеного пункту (у разі відсутності плану зонування та щодо земельних ділянок у межах населеного пункту, на які не затверджений детальний план території);

детального плану території;

містобудівної документації регіонального рівня (щодо земельних ділянок за межами населених пунктів, на які не розроблено детальний план території).

Частиною п`ятою статті 20 ЗКУ передбачено, що класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними, а також правила його застосування з визначенням категорій земель та видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони, затверджуються Кабінетом Міністрів України. Зазначені класифікатор та правила використовуються для ведення Державного земельного кадастру і містобудівного кадастру.

Віднесення земельних ділянок до певних категорії та виду цільового призначення земельних ділянок має відповідати класифікатору та правилам, зазначеним в абзаці першому цієї частини.

Види функціонального призначення територій та їх співвідношення з видами цільового призначення земельних ділянок визначені згідно з додатком 60 до Порядку № 1051.

Отже, земельним законодавством чітко встановлено, що до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок приватної форми власності здійснюється за проєктами землеустрою, або без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки - на підставі витягу з містобудівної документації та з дотриманням відповідної процедури.

У свою чергу форма витягу повинна містити відомості про функціональну зону та всі обмеження у використанні земель (у тому числі у сфері забудови), зазначені у містобудівній документації, та затверджується Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Так, постановою КМУ від 01.09.2021 № 926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Пунктами 91-93 Порядку № 926 передбачені вимоги до форми та змісту витягу з містобудівної документації.

Водночас, відповідно до пункту 94 Порядку № 926 витяг з містобудівної документації, розробленої до набрання чинності Законом України від 17 червня 2020 р. № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», надається з урахуванням наявних даних містобудівної документації.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно із витягом з графічної частини містобудівної документації, які видані відділом містобудування, земельних ресурсів та природокористування виконавчого комітету Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 08.11.2021 за № 02-29/44, вид функціонального призначення території, функціональної зони, на якій розташована земельна ділянка з кадастровим номером 5324087705:05:006:0042 відповідає виду цільового призначення земельної ділянки, вказаному позивачкою в заяві про зміну цільового призначення (а. с. 26-27).

Судами попередніх інстанцій акцентовано увагу на тому, що генеральний план села Розсошенці-Горбанівка Полтавського району Полтавської області був затверджений 27.12.2013, тобто до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» від 17.06.2020 № 711-IX (а. с. 28).

За встановлених обставин, суди визнали безпідставними доводи відповідача про те, що маючи намір змінити цільове призначення земельної ділянки, позивачка повинна була надати Державному кадастровому реєстратору розроблений проєкт землеустрою, оскільки функціональні зони, в межах яких розташована земельна ділянка, були визначені затвердженим до 17.06.2020 генеральним планом населеного пункту, що відповідає вимогам пункту 23 Перехідних положень ЗК України.

Проте Верховний Суд не погоджується з такою правовою оцінкою встановлених судами попередніх інстанцій обставин та зазначає таке.

Дійсно, як зазначено вище, відповідно до пункту 94 Порядку № 926 витяг з містобудівної документації, розробленої до набрання чинності Законом України від 17 червня 2020 р. № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель», надається з урахуванням наявних даних містобудівної документації.

Проте, за змістом пункту 23 «Перехідні положення» ЗК України до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок приватної форми власності здійснюється без розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної також на підставі витягу з містобудівної документації. Форма витягу повинна містити відомості про функціональну зону та всі обмеження у використанні земель (у тому числі у сфері забудови), зазначені у містобудівній документації, та затверджується Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Верховний Суд зауважує, що передбачена пунктом 23 Перехідних положень Земельного кодексу України можливість зміни цільового призначення земельної ділянки без розроблення проєкту землеустрою є спрощеною процедурою.

Застосування такої процедури покладає на заявника обов`язок подання документації належної якості, яка дозволяє державному кадастровому реєстратору діяти виключно в межах перевірки відповідності поданих даних установленим вимогам.

Водночас державний кадастровий реєстратор у межах цієї процедури не наділений повноваженнями щодо самостійного усунення недоліків витягу з містобудівної документації шляхом його тлумачення, доповнення або пошуку відомостей, які в ньому відсутні.

Отже, підставою для внесення змін до Державного земельного кадастру стосовно зміни цільового призначення земельної ділянки (до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони) - є витяг з містобудівної документації за встановленою формою.

Водночас Верховний Суд не ототожнює «наявні дані містобудівної документації» з відсутністю у витягу інформації, яка є обов`язковою для такої містобудівної документації як «Проєкт внесення змін до генерального плану с. Розсошенці-Горбанівка Полтавської області».

Отже, витяг з містобудівної документації, який використовується як правова підстава для внесення змін до Державного земельного кадастру щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, має відповідати стандарту формальної визначеності.

Такий витяг повинен однозначно ідентифікувати функціональну зону, в межах якої розташована земельна ділянка, відповідність заявленого виду цільового призначення встановленому функціональному призначенню території, а також наявні обмеження у використанні земель.

Посилання на "наявні дані містобудівної документації" не може компенсувати відсутність у витягу зазначених істотних відомостей або недотримання його форми, встановленої Порядком № 926, оскільки інший підхід нівелює принцип правової визначеності та унеможливлює здійснення автоматизованої перевірки відомостей Державного земельного кадастру.

З огляду на зазначене, суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Верховний Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 цієї Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених підстав, якими Верховний Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідним давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Зазначеним приписам закону за встановлених обставин оскаржувані судові рішення не відповідають.

Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

На основі викладеного Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позовних вимог, оскільки суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права під час їхнього вирішення.

Водночас позаяк обставини цієї справи установлено судами з достатньою повнотою, проте цим обставинам надана невірна правова оцінка, що призвело до неправильного по суті спору рішення, Верховний Суд вважає за необхідне відмовити у задоволенні позовних вимог, скасувавши таким чином оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій.

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області задовольнити.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 07 березня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року у справі № 460/23002/23 скасувати.

Ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду: С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа